(Rechts)zittingen gedurende de Coronapandemie

Geen hoorzitting vanwege maatregelen rondom coronavirus
In het kader van een van mijn lopende bezwaarprocedures,  kreeg ik onlangs een schrijven van de betrokken Commissie Bezwaarschriften. Over de boodschap was ik op z’n zachtst gezegd sceptisch. De commissie schreef namelijk dat “de reguliere hoorzittingen van de commissie vanwege de maatregelen rondom het coronavirus (COVID-19) niet doorgaan”. Eigenlijk beroept de commissie zich met niet zoveel woorden op overmacht, vanwege de pandemie. Het is natuurlijk begrijpelijk dat veel mensen met de handen in het haar zitten over de maatregelen die van kracht zijn en de verantwoordelijkheid die een (bestuurs)organisatie draagt om die maatregelen na te leven. Wellicht klinkt het op het eerste oog wel heel logisch, zo’n beroep op overmacht. Maar klopt dit wel?

Werkwijze andere organisaties
Veel organisaties zijn inmiddels al geconfronteerd met de (on)mogelijkheden ten gevolge van de maatregelen die van kracht zijn geworden om het corona-virus te bedwingen. Sommigen daarvan hebben inmiddels al protocollen, waarmee zij hun werkzaamheden weer kunnen hervatten terwijl zij de maatregelen naleven. Te denken valt aan organisaties als de rechtspraak, maar ook bestuursorganen zoals colleges van burgemeester en wethouders en gemeenteraden. Zelfs overkoepelende organisaties als de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) hebben al handreikingen gepubliceerd om de aangesloten organisaties op weg te helpen.

Zo heeft de rechtspraak inmiddels de fysieke hoorzittingen weer gedeeltelijk hervat, maar in bepaalde gevallen wordt er op een andere manier voorzien in de mogelijkheid om gehoord te worden als belanghebbende.  Welke van de mogelijke manieren op een bepaalde zaak wordt toegepast, wordt (grotendeels) bepaald door het rechtsprekende orgaan (het gerecht). De rechtspraak heeft hiervoor een protocol gepubliceerd: de Algemene regeling zaaksbehandeling Rechtspraak. Als het betreffende geschil zich ervoor leent kan het rechtsprekende orgaan bijvoorbeeld aan de partijen voorstellen om de zaak schriftelijk af te doen. Mits de partijen daar in zo’n geval mee instemmen, vindt er dan geen hoorzitting plaats. Ook kan er een telefonische of digitale hoorzitting worden georganiseerd. Voorwaarde is daarbij wel dat de betrokken belanghebbenden voldoende in de gelegenheid zijn om daaraan deel te nemen. Bovendien mogen er geen opnames gemaakt worden van de (digitale) hoorzitting, tenzij de rechter daar uitdrukkelijk toestemming voor heeft gegeven. Als er toch een fysieke hoorzitting plaatsvindt, dan zorgt het gerecht dat daarbij de geldende maatregelen kunnen worden nageleefd door de betrokken personen.

Ook de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft zich al over dit onderwerp gebogen. Dit is een organisatie die alle gemeenten binnen Nederland en de overzeese gebieden verbindt. Een van de taken van deze vereniging is kennisdeling. In het kader van de Coronapandemie heeft de VNG een lijst met veel gestelde vragen opgesteld en beantwoord over hoe de gemeenten hun taken uit kunnen voeren, terwijl zij de maatregelen naleven. Zo wordt daar onder andere beschreven onder welke voorwaarden en in welke situaties een digitale hoorzitting mag worden georganiseerd.

Maar hoe zit dat nu eigenlijk precies?
Waartegen een bezwaar- of beroepschrift kan worden ingediend en hoe de procedure voor de besluitvorming daarop in zijn werk gaat, staat (grotendeels) beschreven in de Algemene wet bestuursrecht. Zo is er in artikel 7:2, eerste lid van die wet bepaald dat een bestuursorgaan, voordat het op een bezwaarschrift beslist, de belanghebbenden in de gelegenheid moet stellen om te worden gehoord. Deze bepaling staat ook wel bekend als de hoorplicht en ziet dus op het organiseren van een hoorzitting. Een belanghebbende heeft het recht om gehoord te worden inzake zijn bezwaar- of beroepschrift. Er zijn op grond van de wet in feite maar 5 gevallen waarin van dit horen kan worden afgezien:

1. het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk;
   Dit is bijvoorbeeld het geval als het bezwaar- of beroepschrift ver buiten de daarvoor geldende termijnen is ingediend en het op voorhand al duidelijk is dat de belanghebbende daar geen geldig excuus voor had (dat door de wet zou worden geaccepteerd).
2. het bezwaar is kennelijk ongegrond;
   Er mag in zo’n geval geen twijfel bestaan over het feit dat het bezwaar ongegrond is.
3. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord;
4. de belanghebbende verklaart niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn, dat hij gebruik wil maken van zijn recht om te worden gehoord;
5. er wordt volledig aan het bezwaar tegemoet gekomen door het bestuursorgaan en andere belanghebbenden worden daardoor niet in hun belangen geschaad.

De hoorplicht wordt door de wetgever gezien als en essentieel onderdeel van de bezwaarschriftprocedure. Hij heeft daarvoor vier redenen:

1. niet iedereen is in staat om zijn gedachten even goed schriftelijk te formuleren en moet daarom in de gelegenheid worden gesteld om zijn mening mondeling bij het bestuursorgaan naar voren te brengen;
2. het horen kan ertoe dienen om nadere informatie ter beschikking te krijgen;
3. door het houden van een hoorzitting bestaat de gelegenheid naar een oplossing voor de gerezen problemen te zoeken;
4. door uitwisseling van informatie en wederzijdse standpunten kan het vertrouwen van de burger in de overheid – ook als hij geen gelijk krijgt – worden versterkt.

De wijze van horen
Oké, de hoorplicht wordt door de wetgever dus als een essentieel onderdeel van de behandeling van het bezwaarschrift gezien. Maar hoe dient de gang van zaken dan te worden vormgegeven? Zijn daar ook wettelijke voorschriften voor? Het feitelijke antwoord: nee. De wetgever heeft er namelijk vanaf gezien om dit uitvoerig vast te leggen, omdat er sterke onderlinge verschillen bestaan tussen de procedures en niet iedere procedure zich voor een uniforme behandeling leent. Maar dat wil niet zeggen dat het bestuursorgaan maar kan doen en laten waar zij zin in heeft. Het bestuursorgaan moet ervoor zorgen dat er wordt voldaan aan een aantal minimumeisen. Gelet op de functies van de hoorplicht mag er in ieder geval worden aangenomen dat het horen niet slechts uit luisteren bestaat, maar dat er op de gemaakte opmerkingen wordt gereageerd – ook door een eventueel betrokken derde partij, in de gevallen waarin meer partijen bij een geschil betrokken zijn. Dit is in het geval van het bestuursrecht al snel het geval, omdat een bezwaarschriftencommissie of rechtsprekend orgaan onafhankelijke partijen zijn en een bestuursrechtelijk geschil vaak speelt tussen minstens één belanghebbende en het bevoegde gezag (bijvoorbeeld het college van burgemeester en wethouders van de gemeente). Daarnaast is er op dit gebied bovendien jurisprudentie gevormd – dat zijn openbare rechterlijke uitspraken waarin wordt uitgelegd hoe de wetsbepalingen moeten worden geïnterpreteerd/toegepast.

Anno 2020 zijn er naast de fysieke hoorzitting, tal van mogelijkheden om iemand te horen. Te denken valt aan telefonisch horen, of een videoconferentie d.m.v. allerhande apps. De wetgever stelt dat telefonisch horen in principe mogelijk is, maar dat de belanghebbende daarmee in moet stemmen en één en ander voldoende zorgvuldig plaatsvindt. Wanneer één van de betrokken belangen zich daartegen verzet, moet dus van deze methode worden afgezien.

Afloop van het geschil
De betreffende bezwaarschriftencommissie waar ik in dit geval mee te maken had, wilde in zijn geheel af zien van horen en de zaak schriftelijk af doen. Echter, zijn er in het betrokken geval vragen aan de orde, die niet zonder nader onderzoek kunnen worden beantwoord. Ook de commissie is kennelijk tot die slotsom gekomen, omdat zij stellen “schriftelijk hoor en wederhoor willen toepassen”.  Zowel ik, als gemachtigde van mijn cliënt, als de aanvrager van de verleende vergunning (waar wij bezwaar tegen hebben gemaakt) als het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, zouden in de gelegenheid worden gesteld om schriftelijke toelichtingen en/of reacties in te dienen.

Maar, aangezien mijn cliënt niet heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord, had de commissie hem (op de wettelijke grondslag van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht) in de gelegenheid moeten stellen om te worden gehoord. De duidelijke bewoordingen van dit voorschrift laten namelijk niet toe dat een bestuursorgaan de belanghebbenden de gelegenheid onthoudt om (in persoon) te worden gehoord. Hierover ben ik dan ook direct in overleg getreden met de (secretaris van de) bezwaarschriftencommissie. Die bleek naderhand (gelukkig) ook van mening dat er aan de hoorplicht voldaan kan worden. Overigens begrijpen mijn cliënt en ik gerust dat zo’n hoorzitting niet zomaar kan plaatsvinden zonder dat er óók gehoor wordt gegeven aan de maatregelen die van kracht zijn in het kader van het COVID-19-virus. Gelukkig is daar gerust – binnen de wettelijke kaders een oplossing op te vinden.

Indien de belanghebbende/verzoeker er namelijk om verzoekt, mag het bestuursorgaan een beslistermijn namelijk (nagenoeg eindeloos) opschorten. In dit geval hebben wij – in overleg met de secretaris van de bezwaarschriftencommissie – verzocht om de beslistermijn enkele weken op te schorten. Zo wordt het bestuursorgaan in de gelegenheid gesteld om een (fysieke) ruimte dusdanig in te richten dat er hoorzittingen gehouden kunnen worden waarbij de COVID-19-maatregelen kunnen worden nageleefd.

Mijn cliënt en ik zijn erg blij met deze coöperatieve oplossing en ik ben vooral blij dat wij ons bij de voorbereiding op de hoorzitting, alleen nog maar op de werkelijke inhoud van het geschil hoeven te focussen. 😉